click fraud detection

Административные
правонарушения в области охраны
окружающей природной среды
и природопользования


(из архива статей БиНО за июнь 2009 года)
 
С.В. Балдина,
генеральный директор Центра финансовых экспертиз
(г. Санкт-Петербург)
М.С. Мухин,
президент, главный эксперт-координатор
Центра финансовых экспертиз (г. Санкт-Петербург)

 
Тема административной ответственности за «экологические» правонарушения обсуждается, как правило, с точки зрения внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Но перечень таких нарушений (глава 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях) не исчерпывается одной статьей 8.41 «Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую природную среду». К сожалению, другим статьям главы 8 КоАП РФ уделяется мало внимания. Рассмотрим ее положения с точки зрения рисков для организаций непроизводственной сферы деятельности.
Глава 8 КоАП РФ включает в себя 41 статью, из которых следует выделить статьи 8.1, 8.2 и 8.41. Именно их наиболее часто применяют по результатам проверок бюджетных организаций органы, осуществляющие государственный экологический контроль.

Несоблюдение экологических требований
во время строительства

Если судить только по названию, статью 8.1 КоАП РФ «Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов» сложно соотнести с организациями непроизводственной сферы деятельности. Но «контролирующие экологию» органы по названию не судят. Они привлекают организации к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 КоАП РФ, ссылаясь на отсутствие у должностных лиц организации подготовки в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Это обстоятельство, по их мнению, свидетельствует о нарушении требований пункта 1 статьи 73 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды).
Подобная трактовка норм главы 8 КоАП РФ абсолютно несостоятельна.
Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, ведется в соответствии с законодательством (пункт 2 статьи 73 Закона об охране окружающей среды). Эта норма носит отсылочный характер. Поэтому она не может служить непосредственным основанием для привлечения к административной ответственности.
Органы государственного экологического контроля в таких случаях нередко ссылаются на Положение об организации подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности и осуществления контроля в указанной сфере деятельности, утвержденное приказом Ростехнадзора от 20 ноября 2007 г. № 793 (далее – Положение о подготовке специалистов).
Но термин «законодательство», употребленный в пункте 2 статьи 73 Закона об охране окружающей среды, в контексте пункта 1 статьи 2 этого же закона не позволяет отнести к нему нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
В Положении о подготовке специалистов нет непосредственных требований к природопользователям, связанных с осуществлением ими каких-либо действий. Как следует из пункта 8 Положения о подготовке специалистов, организация соответствующей подготовки возложена на Ростехнадзор, а пункт 11 документа «признает целесообразным» создание специализированных учебных центров в образовательных учреждениях. Полагаем, что между признанием целесообразности начинания и его реализацией есть существенная разница. А поскольку Положение о подготовке специалистов вступило в силу только 28 марта 2008 г., вряд ли Ростехнадзор уже готов предложить природопользователям конкретные программы обучения специалистов. И уж во всяком случае нельзя рассматривать в качестве нарушения то, что должностные лица природопользователей не прошли обучения, которое на сегодняшний день лишь планируется в неких учебных центрах, создание которых «признано целесообразным».
В любом случае следует учитывать, что статья 73 Закона об охране окружающей среды устанавливает ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов. Эта статья включена в главу XIII «Основы формирования экологической культуры» Закона об охране окружающей среды.
То есть отсутствие у должностных лиц соответствующей подготовки в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (при условии ее должной организации) может свидетельствовать лишь о допущенных недостатках в области формирования экологической культуры и не образует объективную сторону административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 8.1 КоАП РФ. Именно так трактуются эти нормы в постановлениях Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 февраля 2008 г. по делу № А56-18136/2007 и от 4 марта 2008 г. по делу № А56-41014/2007.
Наконец, природопользователь может привести в свою защиту и такой довод, как наличие у руководителя организации (другого должностного лица) соответствующей подготовки, полученной при обучении в высшем или среднем специальном учебном заведении. Сегодня, как и в прежние годы, учебные дисциплины, связанные с экологией, присутствуют (присутствовали) в большинстве учебных заведений.
 
«Экологические ошибки» при обращении с отходами

Статья 8.2 «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами» наиболее опасна для природопользователей.
Как показывает практика, «контролирующие экологию» органы активно ее применяют, распространяя почти на всех субъектов хозяйственной деятельности. При этом положения статьи 8.2 КоАП РФ (в трактовке госорганов) корреспондируют с целым рядом норм Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах). И привлечение природопользователей к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 КоАП РФ, часто мотивируется контролирующими органами следующим образом:
– если отсутствует проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение – значит организация нарушила правила статьи 11 и пункта 3 статьи 18 Закона об отходах;
– отсутствие лимитов на размещение отходов – нарушение пункта 1 статьи 18 Закона об отходах;
– если нет паспортов опасных отходов и подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности – организация нарушила правила пунктов 2 и 3 статьи 14 Закона об отходах;
– если не ведется учет отходов – организация проигнорировала нормы пункта 1 статьи 19 Закона об отходах.
Проанализируем, насколько обоснованными являются эти доводы.

Наличие у природопользователей
нормативов образования отходов
и лимитов на их размещение


Требование о наличии нормативов образования отходов (далее – НОО) и лимитов на их размещение (далее – ЛРО) связано с требованием о разработке природопользователем проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). Закон об отходах не содержит императивной нормы, обязывающей организации иметь НОО и ЛРО: пункт 2 статьи 18 Закона об отходах относит их установление к компетенции федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем абзац 3 статьи 11 и пункт 3 статьи 18 Закона об отходах прямо обязывают природопользователей разрабатывать ПНООЛР.
Это и есть тот самый «крючок», на котором госорганы держат природопользователей. Просто взгляните на Методические указания по разработке ПНООЛР (речь о них пойдет ниже) – и вы убедитесь: порядок разработки проектов усложнен. Настолько, что создается впечатление, будто это сделано специально, дабы природопользователи были вынуждены обращаться в специализированные организации, оказывающие услуги по разработке таких проектов на платной основе. Тем самым природопользователь ставится перед выбором. Он может:
– заплатить коммерсантам немалую сумму за разработку ПНООЛР;
– быть оштрафованным (штраф для юрлиц – от 100 000 до 250 000 руб. (норма действует с 11 января 2009 г.). В исключительных случаях (по решению суда) предусмотрено административное приостановление деятельности учреждения). И, конечно, уплата штрафа не освобождает от обязанности по разработке проекта;
– разработать проект самостоятельно, после чего долго добиваться его утверждения уполномоченным государственным органом.
Выйти из этого круга можно. Вот рекомендации для оштрафованных природопользователей, которые готовы в установленном порядке обжаловать постановление о наложении административного штрафа.

Не ясно, куда отправлять разработанные нормативы

Если государство не определило федеральный орган, уполномоченный устанавливать НОО и ЛРО, и вы не знаете, куда направлять разработанный ПНООЛР, помните: ЛРО устанавливают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Так сказано в пункте 2 статьи 18 Закона об отходах. Орган, уполномоченный разрабатывать НОО, этой нормой не определен.
В последние годы федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являлись:
– до 5 августа 2004 г. – Минприроды России (пункт 1 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726);
– с 19 августа 2004 г. по 9 июня 2008 г. – Ростехнадзор (пункт 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401);
– с 10 июня 2008 г. – Росприроднадзор (пункт 5.1.14 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400).
То есть с 10 июня 2008 г. Ростехнадзор уже не является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами.
Почему же территориальные органы этого ведомства продолжают устанавливать НОО и ЛРО? Вероятнее всего, на основании пункта 5.3.4 Положения о Ростехнадзоре, согласно которому к полномочиям данной службы отнесено утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Однако эта норма явно противоречит пункту 2 статьи 18 Закона об отходах и по этой причине применению не подлежит.

Нет необходимых нормативных актов

Иногда природопользователь не может разработать ПНООЛР в связи с отсутствием необходимых нормативных правовых актов. И хотя этот аргумент выглядит еще более неожиданным, чем предыдущий, рекомендуем его проанализировать.
Согласно пункту 4 статьи 18 Закона об отходах порядок разработки и утверждения НОО и ЛРО определяет Правительство РФ. Этот порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» (далее – Правила разработки нормативов).
Норма пункта 4 Правил разработки нормативов гласит: «...юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами… на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – уполномоченный орган), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа».
То есть обязанность разработать ПНООЛР возникает у природопользователя, только если есть соответствующие методические указания. Ни одна из приведенных выше норм не дает ему права разрабатывать ПНООЛР самостоятельно.
Во исполнение пункта 4 Правил разработки нормативов Ростехнадзор разработал и утвердил приказом от 19 октября 2007 г. № 703 Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее – Методические указания). Но в Минюсте России этот приказ был зарегистрирован только 17 января 2008 г. Официально опубликован только 14 апреля 2008 г. (в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»). Вступил в силу 25 апреля 2008 г.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний (пункт 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 763)). То же говорится в пункте 3 статьи 15 Конституции РФ, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Итак, до 25 апреля 2008 г. природопользователи были лишены возможности разработать ПНООЛР. Поэтому их нельзя было привлечь к ответственности за отсутствие НОО и ЛРО.
Какие аргументы может привести природопользователь, объясняя отсутствие ПНООЛР после 25 апреля 2008 г.? Давайте внимательно просмотрим «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» от 14 апреля 2008 г. № 15, в котором опубликованы Методические указания Ростехнадзора.
Природопользователи, согласно Методическим указаниям, обязаны разрабатывать и оформлять ПНООЛР в соответствии с приложениями к Методическим указаниям. Отсылки к приложениям содержатся в пунктах 5, 11, 16, 17, 19, 21–29, 32 и 37–39 Методических указаний. Однако в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» от 14 апреля 2008 г. № 15 приложения к Методическим указаниям не опубликованы. В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Конституции РФ и пунктом 10 Указа № 763 это обстоятельство исключает возможность применения Методических указаний и разработку природопользователями на их основе ПНООЛР, а также не допускает ссылок на данный документ в судебных разбирательствах.
Отвечая на данные аргументы, органы государственного экологического контроля ссылаются на Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные приказом Минприроды России от 11 марта 2002 г. № 115, утратившим силу с 12 февраля 2008 г. (далее – отмененные Методические указания). По их мнению, до 12 февраля 2008 г. этот документ служил надлежащим основанием для разработки природопользователями ПНООЛР.
Косвенно эта точка зрения свидетельствует в пользу аргумента о невозможности применения Методических указаний, приложения к которым официально не опубликованы. Те природопользователи, государственная регистрация которых состоялась после 12 февраля 2008 г. (и даже несколько раньше этой даты), пока могут чувствовать себя свободными от обязанности разрабатывать ПНООЛР. А как аргументировать свою позицию тем, чья деятельность формально подпадает под период действия отмененных Методических указаний? Им необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства.
Дата отмены приказа Минприроды России от 11 марта 2002 г. № 115 формальна. Минприроды России лишилось полномочий на нормативное регулирование порядка разработки ПНООЛР задолго до этой даты. (Постановление Правительства РФ от 29 августа 2007 г. № 545, согласно которому пункт 4 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461, был изложен в новой редакции: полномочия на разработку методических указаний по разработке ПНООЛР были переданы от Минприроды России Ростехнадзору. Постановление Правительства РФ от 29 августа 2007 г. № 545 вступило в силу 11 сентября 2007 г.)
А природопользователям, осуществлявшим деятельность до 11 сентября 2007 г., следует помнить, что указанная дата тоже не символизирует момент передачи полномочий по нормативно-методическому регулированию разработки ПНООЛР от Минприроды России к Ростехнадзору.
Это полномочие Минприроды России вытекало из подпункта 63 пункта 6 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726. Этот документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370, утвердившего новое Положение о Минприроды России, в котором такая функция, как нормативно-методическое регулирование разработки ПНООЛР, уже отсутствовала. Согласно пункту 5.2.13 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401) право утверждать методические указания по разработке ПНООЛР было предоставлено Ростехнадзору. Данное постановление вступило в силу 19 августа 2004 г. Именно эту дату и следует считать определяющей в перераспределении обсуждаемых полномочий между Минприроды России и Ростехнадзором.
Тот факт, что Минприроды России наконец-то отменило свой приказ от 11 марта 2002 г. № 115 (значительно – на три с половиной года! – позже, чем это следовало сделать), не может служить основанием для применения отмененных Методических рекомендаций. Правовые основания для использования этого документа на практике отпали уже давно. Соответственно, и вопрос о том, почему Ростехнадзор не разработал свои Методические рекомендации своевременно, следует адресовать этому ведомству.
Самое забавное, что и упомянутый пункт 5.2.13 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, согласно которому Ростехнадзор разрабатывает методические указания по разработке ПНООЛР, 10 июня 2008 г. утратил силу.
Кроме того, природопользователям следует иметь в виду, что 30 июня 2009 г. вступят в силу изменения, внесенные Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 309-ФЗ). В частности, в пункт 4 статьи 18 Закона об отходах.
Согласно данным изменениям с 30 июня 2009 г. порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает не Правительство РФ, а федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами, то есть Росприроднадзор.
Таким образом, Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. № 461, с 30 июня 2009 г. применяться не будут.
Теперь – слово за Росприроднадзором!

Подтверждение отнесения отходов к конкретному классу опасности

Перечень правовых дефектов, исключающих возможность разработки природопользователями ПНООЛР, не исчерпывается изложенным выше.
Юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами (пункт 2 статьи 14 Закона об отходах). А на опасные отходы нужно составить паспорт (пункт 3 статьи 14 Закона об отходах).

Определение класса отходов. Нормативные документы

Нормы о подтверждении отнесения отходов и их паспортизации носят отсылочный характер. Их применение обусловлено принятием соответствующих подзаконных актов.
Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды были разработаны и утверждены приказом Минприроды России от 15 июня 2001 г. № 511 (далее – Приказ № 511). Именно на этот приказ часто ссылаются органы, осуществляющие государственный экологический контроль, подчеркивая при этом, что он признан Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации. Более того, пункт 31 Методических указаний обязывает природопользователей при разработке ПНООЛР руководствоваться этими критериями. А пункт 7 Административного регламента Ростехнадзора по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов (утвержден приказом Ростехнадзора от 20 сентября 2007 г. № 643) прямо рассматривает несоблюдение критериев в качестве основания для отказа в установлении ЛРО:
«Основаниями для отказа в установлении лимитов на размещение отходов являются: представление Заявителем заявления и документов, указанных в пункте 5 Регламента, не в полном объеме (некомплектность материалов Заявителя) либо наличие в составе материалов Заявителя искаженных сведений или недостоверной информации, в том числе:
…выявление несоответствия приведенных в составе представленного Заявителем ПНООЛР сведений о составе и свойствах отходов, их классах опасности для окружающей среды результатам аналитических исследований, проведенных аналитическими лабораториями, техническая компетентность которых подтверждена, приведенные в составе представленного Заявителем ПНООЛР сведения о классах опасности отходов для окружающей среды не обоснованы в установленном порядке (отсутствуют свидетельства о классе опасности отходов для окружающей среды либо материалы, обосновывающие отнесение отходов к классам опасности для окружающей среды в соответствии с Критериями, установленными Приказом МПР России от 15.06.2001 № 511 … не нуждающимся в государственной регистрации согласно заключению Минюста России от 24 июля 2001 г. № 07/7483-ЮД)».
На необходимость соблюдения требований Приказа № 511 указывалось и в пункте 22 отмененных Методических указаний, и в таблице 1.11 приложения 1 к ним.
Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют об исключительной важности Приказа № 511, что предполагает повышенный интерес природопользователей к его содержанию. Где же можно ознакомиться с текстом столь важного документа?
Приказ опубликован в газете «Природно-ресурсные ведомости» № 45/2001. Возьмемся предположить, что большинству природопользователей это уважаемое средство массовой информации не знакомо. Тем не менее попробуем проанализировать, насколько правомерно опубликование в нем нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.
Порядок опубликования правовых актов федеральных органов исполнительной власти (далее – ведомственные правовые акты) зависит от наличия или отсутствия в них обязательных предписаний (правил поведения). В том случае, если такие предписания в ведомственном правовом акте имеются, он подлежит официальному опубликованию (пункт 3 статьи 15 Конституции РФ и пункты 8 и 9 Указа № 763). При отсутствии в ведомственном правовом акте обязательных предписаний он подлежит опубликованию в порядке, определяемом соответствующим федеральным органом исполнительной власти (далее – ведомственное опубликование).
При этом даже надлежащее ведомственное опубликование нормативного правового акта не может заменить его официальное опубликование в том случае, если такой акт содержит обязательные предписания (правила поведения). На недопустимость формального подхода к оценке таких нормативных правовых актов указал Конституционный суд РФ в пункте 3.2 определения от 2 ноября 2006 г. № 537-О:
«Суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, – они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции Российской Федерации».
Наличие в Приказе № 511 положений, затрагивающих права и обязанности природопользователей, невозможно отрицать. Такие положения подробно рассмотрены выше и будут рассматриваться далее. При таких обстоятельствах Приказ № 511 подлежал официальному, а не ведомственному опубликованию. Поскольку данный приказ официально не был опубликован, в силу пункта 3 статьи 15 Конституции РФ и пункта 10 Указа № 763 он не может применяться ни природопользователями, ни арбитражными судами.
Но может быть мы заблуждаемся, и для Приказа № 511 было достаточно ведомственного опубликования? Что же, рассмотрим эту версию.
Пункт 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, определяет возможность опубликования ведомственного правового акта в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим данный акт.
Однако МПР России впервые определило источник ведомственного опубликования своих нормативных правовых актов только в 2005 г. в приказе от 12 июля 2005 г. № 189 (далее – Приказ № 189). В 2001 г. такой источник у МПР России отсутствовал. При этом в качестве источника ведомственного опубликования в Приказе № 189 названа газета «Природные ведомости», а не «Природно-ресурсные ведомости». Данные обстоятельства позволяют констатировать следующее.
Приказ № 189 вступил в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» 8 августа 2005 г., в «Российской газете» – 16 августа 2005 г.). В связи с этим положения данного приказа ни в коем случае не могли применяться к Приказу № 511.
Во избежание отождествления двух средств массовой информации, имеющих сходные наименования («Природно-ресурсные ведомости» и «Природные ведомости»), отметим, что указанные газеты были и остаются совершенно независимыми друг от друга изданиями, что подтверждается данными Реестра средств массовой информации, размещенного на официальном Интернет-сайте Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям (http://www.fapmc.ru/popup/?smi_type=1&letter=RP&page=30):
– газета «Природно-ресурсные ведомости» (№ 2941) зарегистрирована 27 апреля 1999 г. (свидетельство ПИ 018741). Учредитель – АНО Национальное информационное агентство «Природные ресурсы» (НИА-Природа);
– газета «Природные ведомости» (№ 2943) зарегистрирована 30 мая 2005 г. (свидетельство ПИ ФС77-21165). Учредитель – МПР России.
Кроме того, тот факт, что газеты «Природно-ресурсные ведомости» и «Природные ведомости» являются разными средствами массовой информации, явно следует из приказов двух федеральных органов исполнительной власти – МПР России (от 12 июля 2005 г. № 189) и Росприроднадзора (от 19 сентября 2005 г. № 239). Согласно этим приказам газета «Природные ведомости» является источником опубликования правовых актов МПР России, а газета «Природно-ресурсные ведомости» – Росприроднадзора.
Итак, газета «Природно-ресурсные ведомости», в которой опубликован Приказ № 511, никогда не была источником ведомственного опубликования правовых актов МПР России, в связи с чем данный приказ не был опубликован не только в официальном, но даже в ведомственном порядке.
Таким образом, у природопользователей нет возможности классифицировать образующиеся у них отходы в установленном порядке. То есть пункт 2 статьи 14 Закона об отходах нереализуем в связи с отсутствием надлежащего правового регулирования.
А раз нет четких критериев отнесения отходов к тому или иному классу опасности, невозможно и проведение их паспортизации.

Порядок паспортизации отходов

Порядок паспортизации опасных отходов установлен Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов» (далее – Постановление о паспортизации отходов). В нем нет императивных норм, адресованных природопользователям. Указывается лишь на то, что работу по паспортизации опасных отходов проводят Минприроды России и его территориальные органы «на основании предоставляемой в установленном порядке… юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, информации в указанной области, включающей сведения о происхождении, количестве, составе, свойствах, классе опасности отходов, условиях и конкретных объектах, технологиях их использования и обезвреживания».
Строго говоря, порядок паспортизации опасных отходов, описанный в Постановлении о паспортизации отходов, нельзя считать определенным. Как и соответствующие нормы Закона об отходах, оно носит бланкетный характер. Гораздо больше информации можно почерпнуть из приказа Минприроды России от 2 декабря 2002 г. № 785 «Об утверждении паспорта опасного отхода», который был издан в процессе реализации полномочий, делегированных этому ведомству Постановлением о паспортизации отходов.
Согласно пункту 1 утвержденной этим приказом Инструкции по заполнению формы паспорта опасного отхода такой паспорт составляется и утверждается юрлицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, по согласованию с территориальным органом Минприроды России по соответствующему субъекту Российской Федерации.
Подчеркнем также, что согласно пункту 2 той же инструкции паспорт опасного отхода составляется на отходы I–IV классов опасности. То есть при наличии у природопользователя отходов только V класса опасности паспортизация отходов необязательна. И процедура доказывания наличия у природопользователя отходов I–IV классов опасности органом, осуществляющим государственный экологический контроль, представляется труднореализуемой.
Применение приказа Минприроды России от 2 декабря 2002 г. № 785 проблематично и по другим причинам. Как уже отмечено выше, Минприроды России утратило статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обращения с отходами, еще в августе 2004 г. А действующее Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404) не относит к полномочиям данного министерства вопросы паспортизации опасных отходов. В соответствии с пунктом 5.3.7 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401) проведение работы по паспортизации опасных отходов отнесено к полномочиям Ростехнадзора.
Реализуя эти полномочия, Ростехнадзор приказом от 15 августа 2007 г. № 570 утвердил Порядок организации работы по паспортизации опасных отходов (далее – Порядок паспортизации отходов). Анализ этого документа также очень интересен.
В соответствии с пунктом 2.2 Порядка паспортизации отходов организации, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение отходов к конкретному классу опасности. Аналогичное требование содержится в пункте 2.6 Порядка паспортизации отходов. В качестве основания для определения класса опасности в данных пунктах назван Приказ № 511, опубликованный, как уже говорилось ранее, в газете «Природно-ресурсные ведомости», – издании авторитетном, но, к сожалению, не упомянутом в Указе № 763 в качестве источника официального опубликования.
Это делает требования всех нормативных актов, основанных на Приказе № 511, невыполнимыми, что исключает возможность привлечения природопользователей к административной ответственности за невыполнение таких требований.
Отметим и еще одну причину, по которой правомерность применения ведомственных правовых актов, определяющих порядок паспортизации отходов, представляется сомнительной.
В соответствии с пунктом 3 статьи 14 Закона об отходах (в редакции, действовавшей до 1 января 2009 г.) порядок паспортизации отходов определяло Правительство РФ. То есть единственным органом, уполномоченным определять порядок паспортизации отходов, до 1 января 2009 г. было Правительство РФ. При этом право делегировать свои полномочия другим органам Правительству РФ не предоставлялось. Насколько можно считать законным подобное делегирование, в результате которого порядок паспортизации отходов до сих пор регулировался исключительно ведомственными приказами МПР России и Ростехнадзора? Вероятно, представители указанных ведомств считают это правомерным. Однако Конституционный суд РФ в определении от 5 июля 2005 г. № 289-О по вопросу подобного делегирования высказался вполне определенно:
«Прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти предоставленные полномочия реализовать».
Таким образом, учитывая, что нормативный правовой акт Правительства РФ, определяющий порядок паспортизации отходов, в проверяемом периоде отсутствовал (и отсутствует до сих пор), нельзя признать законным привлечение природопользователей к ответственности за несоблюдение требований ведомственных приказов с сомнительным правовым статусом.

Ведение учета отходов

Юридические лица, работающие в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов (пункт 1 статьи 19 Закона об отходах). Порядок этого учета устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; порядок статистического учета отходов – федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета.
Таким образом, указанная норма носит отсылочный характер, и ее применение обусловлено принятием соответствующих подзаконных актов. Поскольку уполномоченные федеральные органы исполнительной власти до настоящего времени не приняли такие подзаконные акты, отсутствие у природопользователя учета отходов не образует состав административного правонарушения.
Изменения должны произойти после 30 июня 2009 г., когда вступят в силу положения Закона № 309-ФЗ, внесенные в статью 14 Закона об отходах. С этой даты деление отходов на классы опасности в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду впервые будет закреплено на законодательном уровне. В Закон об отходах вводится новая статья 4.1 «Классы опасности отходов», согласно которой отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются на пять классов опасности.
Пункт 1 статьи 14 Закона об отходах, предусматривающий, что критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией, 30 июня 2009 г. утратит силу.
Представляется, что в связи с законодательным закреплением классов опасности отходов должен измениться и порядок подтверждения отнесения их к конкретному классу опасности. Юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I–IV класса опасности, обязаны будут подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (Минприроды России). А на отходы I–IV класса опасности должен быть составлен паспорт.
Предусмотрено, что деятельность юридических лиц, в процессе которой образуются отходы I–IV класса опасности, может быть ограничена или запрещена в установленном законодательством РФ порядке при отсутствии технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей среды и здоровья человека обращение с отходами I–IV класса опасности (пункт 4 статьи 14 Закона об отходах).
 
Невнесение в установленные сроки
платы за негативное воздействие на окружающую среду

 
Порядок взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду часто обсуждается в публикациях. Рассмотрим эти вопросы под углом административной ответственности, предусмотренной статьей 8.41 КоАП РФ «Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду». Какими аргументами природопользователь может оперировать, отстаивая свою позицию в возможном судебном разбирательстве?
Прежде всего, помните, что статья 8.41 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за невнесение платы в установленные сроки. Ответственность за неполное внесение платы ею не установлена, что принципиально отличает статью 8.41 КоАП РФ от аналогичной по правовой конструкции статьи 122 Налогового кодекса РФ «Неуплата или неполная уплата сумм налога (сбора)». Таким образом, природопользователь, внесший какую-либо сумму в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, исходя из буквального прочтения статьи 8.41 КоАП РФ, не должен привлекаться к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.41 КоАП РФ.
Правовой основой для исчисления платы является Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 (далее – Порядок определения платы за вредное воздействие на экологию). В соответствии с пунктами 2 и 4 этого документа плата определяется путем умножения базовых нормативов платы на коэффициент, учитывающий экологические факторы, и на объем размещения отходов.
Базовые нормативы и коэффициенты, учитывающие экологические факторы, установлены Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344. Согласно этому документу нормативы платы за размещение отходов производства и потребления устанавливаются исходя из класса опасности отходов.
Основные элементы, влияющие на размер платы за размещение отходов производства и потребления, – это масса отходов и класс их опасности.
Масса отходов определяется по учетным данным природопользователя, а класс их опасности – на основе Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного приказом Минприроды России от 2 декабря 2002 г. № 786.
Учитывая это и принимая во внимание публичный характер платы, в предмет доказывания по делам такого рода входит:
– факт размещения природопользователем точной массы отходов;
– отнесение указанных отходов к конкретному классу опасности.
Заметьте, приблизительность в определении массы отходов и в отнесении их к тому или иному классу опасности совершенно недопустима! Орган государственного экологического контроля, оспаривающий правильность размера платежа, исчисленного природопользователем, обязан представить неопровержимые доказательства того, что сумма платы исчислена неправильно вследствие занижения массы размещенных отходов либо неправильного определения класса их опасности. На необходимость именно такого подхода указывают и положения пункта 1 статьи 65 и пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ, согласно которым обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на соответствующий государственный орган.
Как показывает практика, органы государственного экологического контроля зачастую уклоняются от исчисления точной суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду, которая, по их мнению, не внесена в бюджет природопользователем. При проверках и в ходе производства по делам об административных правонарушениях они, как правило, используют данные актов природопользователей о вывозе отходов. Хотя в этих актах не приводятся ни масса отходов, ни класс их опасности.
Оправданность таких действий они должны объяснять в арбитражном суде.
Точка зрения арбитражных судов относительно проблем, возникающих при осуществлении государственного экологического контроля, интересна не только тем природопользователям, которые готовятся к судебному разбирательству. До недавнего времени практика разрешения «экологических» споров преимущественно складывалась в пользу государственных органов. Определенное исключение (главным образом, в арбитражных судах Северо-Западного округа) составляли споры по вопросам, связанным с применением статьи 8.1 КоАП РФ. Лишь в начале текущего года обозначилась тенденция к изменению сложившейся судебно-арбитражной практики.
17 марта 2009 г. Президиум ВАС РФ принял постановление № 14561/08, которое позволяет надеяться на то, что складывавшееся годами ошибочное толкование понятия «размещение отходов», наконец-то, будет преодолено, что избавит большинство природопользователей от разработки ПНООЛР и от внесения платы за размещение отходов. Самые же смелые из природопользователей уже обратились в арбитражные суды с заявлениями о возврате из бюджета сумм платы за размещение отходов, которые они, как выяснилось теперь, не размещали.
Итак, природоохранное законодательство не исчерпывается платой за негативное воздействие на окружающую среду. Природопользователи могут быть привлечены к административной ответственности по целому комплексу статей КоАП РФ, причем не всегда обоснованность административных взысканий не вызывает сомнений. В ряде случаев органы государственного экологического контроля налагают штрафы за неисполнение норм, требующих применения подзаконных актов, которые официально не опубликованы. В связи с этим для природопользователей крайне важно быстро (в течение 10 дней с момента получения постановления) реагировать на незаконные постановления государственных органов, своевременно обжалуя их в арбитражном суде. С другой стороны, отсутствие необходимости уплачивать по таким делам государственную пошлину существенно упрощает ситуацию. Хочется верить, что аргументы, приведенные в настоящей статье, окажут помощь природопользователям в защите своих интересов.
 
На главную >

О журналах

Электронные
журналы

Подписаться

Архив
статей

Размышления
у картины

Галерея

Программы
 
Поделиться: